彭艳玲 苏岚岚 廖泓博：不同模式下农地抵押贷款风险评价、分担效果及治理策略研究——基于西部地区农村金融改革试点区的经验考察

不同模式下农地抵押贷款风险评价、分担效果及治理策略研究——基于西部地区农村金融改革试点区的经验考察

彭艳玲 苏岚岚 廖泓博

作者简介：彭艳玲，四川农业大学经济学院讲师；苏岚岚，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；廖泓博，四川农业大学经济学院硕士研究生。

引用格式：彭艳玲，苏岚岚，廖泓博. 不同模式下农地抵押贷款风险评价、分担效果及治理策略研究——基于西部地区农村金融改革试点区的经验考察[J]．农村金融研究，2022（12）：51-61．

「摘要」全面推进乡村振兴和“三权分置”改革背景下，系统开展风险研究是化解农地抵押贷款风险、充分发挥抵押担保功能、提高农村金融服务能力的重要内容。基于风险分担视角，论文探索性将农地抵押模式划分为四类，并分类阐释不同模式及其风险分担机制，构建差异化风险评价指标体系，采用多级模糊评价法对川、渝、宁三省（直辖市/自治区）试点县不同模式开展风险评估及分担效果比较分析。研究表明，农地抵押贷款风险具有结构多元、层次复杂的典型特征，且总体可控。因素分析显示，农产品与产权交易市场因素是最主要的风险因子；农地交易市场成熟度、土地政策稳定性以及地方政府对农地改革的支持力度是风险管理的核心关键点，且其风险缓释贡献凸显模式差异。此外，不同模式对整体风险分担、信用风险化解以及农业风险缓释作用各有差异。据此，提出农地抵押贷款风险协同治理的宏微观策略以优化既有模式及其运行环境，加快其在更大范围内的推广复制。

「关键词」农地抵押风险；风险分担效果；风险治理；市场有效性；模式差异

一、引言

作为农地“三权分置”下农村金融改革的重要创新，农地经营权抵押（以下简称“农地抵押”）融资是继农地确权和有序流转后，顺应农业适度规模经营、发展新型农业经营主体、提升用地效率的必然趋势。其作为以市场化引导资本支持“三农”的可行途径，被认为是当前解决农户贷款“三难”（抵押难、担保难、融资难）问题和盘活农村市场资本以及服务乡村振兴战略、助力农业农村现代化的有效方式（苏岚岚、孔荣，2018；周南等，2019）。2019年新的《中华人民共和国土地承包法》及2020年《中华人民共和国民法典》（物权编）的实施为农地抵押贷款业务在全国范围内发展赋予了法律地位。而有效的风险管理是促进金融机构实行农地抵押贷款供给、充分发挥农地经营权担保功能的关键。然而，不容忽视的是，相较于其他一般的涉农贷款业务，因受限于土地产权交易市场发育滞后、农业经营主体信用体系不完善、抵押物价值不稳定以及风险管理体系不健全等多重因素，农地抵押贷款业务面临着风险与收益不对等的困境。基于多省份实地调查发现，前期农地抵押融资试点地区的部分银行或信用社的农地抵押贷款供给存在规模收缩或基本停滞的现象。在此背景下，系统开展农地抵押融资风险评估、探讨风险治理策略、深化农地抵押贷款风险理论体系，对于推进农地抵押贷款政策落实、提高农地金融市场有效性以及深化农村金融改革具有重要现实意义。

近年来，农地抵押贷款存在总体规模效率不高、有效供给不足等突出问题，探究农地抵押贷款风险防范和化解成为破解农地金融市场困境的重要切入点。目前，已有研究集中于农地抵押贷款风险分类（童彬，2014；杨奇才等，2015；常露露、吕德宏，2018；潘文轩，2015）、引致因素（常露露、吕德宏，2018；于丽红等，2014 ；吕德宏、张无坷，2018；刘屹轩等，2019；郭贯成等，2020）及防控措施（常露露、吕德宏，2018；王珏、范静，2019）的定性分析，风险因素识别局限于农地直接抵押贷款模式，缺乏不同贷款模式在风险引致因素等方面的异质性考虑以及针对不同模式开展分类风险评估。同时，因农地抵押融资试点开展时间较短，交易量较小，部分地区陆续出现了违约案例，但限于微观层面的贷款违约数据较难获取，仅有少量学者对农地抵押贷款的风险因素进行了识别和评价以及农户信用风险进行了风险度量（潘文轩，2015；吕德宏、张无坷，2018；刘屹轩等，2019；郭贯成等，2020），且风险评价以层次分析法为主，但该方法仅局限于风险因素权重排序，无法实现整体风险评级。此外，已有研究局限于农地直接抵押贷款模式的风险因素识别，忽视了不同农地抵押贷款模式在风险引致因素、风险配置效果等方面的异质性，缺乏对不同模式农地抵押贷款风险的系统评估和整体研判。

事实上，农地抵押贷款风险并不局限于贷款合约双方面临的信用风险，亦涉及自然灾害风险、市场风险以及宏观的社会风险和金融行业风险。依据合约理论，不同农地抵押贷款模式不仅能反映金融机构与农户之间的合约关系，亦体现交易参与主体及收益分享机制的差异。农地抵押贷款模式内生决定着风险分担方式及不同风险之间的转化路径（秦涛等，2022）。而准确把握不同模式下农地抵押贷款风险水平及引致风险的关键因素，是厘清农地抵押贷款风险形成的一般规律和差异化逻辑、规避金融交易风险升级的前提。鉴于此，本文立足风险分担视角，探索性地分类阐释其风险分担机制，并构建差异化的风险评价指标体系，以西部地区农村金融改革试点区——四川、重庆和宁夏为例，采用多级模糊评价法，针对不同农地抵押贷款模式开展风险评价和风险分担效果研究。

二、农地抵押贷款典型模式及其风险分担理论分析

风险识别是风险治理的首要环节。借鉴高雄伟（2014）对农村信贷风险类型的划分及潘文轩（2015）基于宏微观视角对农地抵押贷款风险类型的划分，结合现阶段农地抵押融资的实践，本文进一步延伸农地抵押贷款风险所涉及的具体维度和参与主体范畴。农地抵押贷款风险所涉及范围包含微观和宏观两个层面。前者主要指单笔农地抵押合约缔结与执行过程中产生的交易损失（即交易风险），后者则指由于农地抵押贷款交易市场效率低而从整体上引致金融发展和农村社会的潜在损失（即金融系统风险、社会民生风险）。农地抵押贷款风险所涉及的主体及其风险分担程度因贷款合约结构差异而不同，进而产生不同合约结构设计的风险分担结果和不同风险间的转化逻辑。总体而言，合理配置和控制微观交易风险是实现宏观层面风险治理的基础，而控制微观层面交易风险的关键在于交易合约结构设计与交易市场分工深化。结合西部地区四川省、重庆市及宁夏自治区农地抵押融资实践中不同的合约结构设计，基于风险分担视角，本文将贷款模式划分为“直接抵押”“抵押+保险”“抵押+担保”和“抵押+担保+保险”四类。

“直接抵押”贷款模式也称“信用+抵押”模式，即农业经营主体以其农地经营权为抵押品直接向银行申请贷款，该模式最直接，操作也最简单。从合约结构看，该模式仅涉及农户与银行两大参与主体，且均是风险配置的直接关键主体。银行通过将农户个体信用和农地经营权设置为抵押物来缓释贷款风险。农地“三权分置”情境下，农地经营权作为抵押标的物具有权属不完备性、高资产专用性以及价值不稳定性（郭忠兴等，2014）；加之农地交易市场体系不健全、农业经营主体信用环境不完善，使得该贷款业务相较于其他传统抵（质）押贷款业务，有着更高的信息不对称程度和更多的交易费用。作为借款方，农业经营主体同时面临着因自然灾害、市场价格波动、自身组织化和产业化程度低、农业生产投入大、经营能力不足等多重因素带来的经营风险。此外，家庭经济负债水平高、有效抵押物不足亦会引发个体潜在的道德风险（张正平、何广文，2009；尹志超、甘犁，2011）。较高的信息不对称、交易费用以及道德风险等多重因素影响会引发农户违约，前述的经营风险、自然灾害风险、市场风险和道德风险等将随着借款方违约全部转嫁给银行。作为贷款方，银行不仅面临农户违约风险，还面临因土地交易市场发育不足带来的处置风险、因政策稳定性不足产生的法律风险以及因自身识别与管理风险能力不足等带来的操作性风险等。一旦农户违约，银行无法通过折价、拍卖等方式处置农地经营权追回贷款，微观交易风险累积将在较大概率上转化为系统性金融风险，进而引发更大范围的经济损失。从实践看，因操作简单，“直接抵押”贷款模式受到农户的广泛青睐和积极响应。虽作为各地政府推行的主导模式之一，但因借款银行面临较高风险，银行通过“直接抵押”模式供给农地抵押贷款的积极性较低。

“抵押+保险”贷款模式是在“直接抵押”基础上，通过引入政策性农业保险来分散农业经营主体以及银行所面临的部分风险的一种模式。农业保险的介入对农地抵押贷款风险配置产生了积极作用。一方面，农业保险与信贷在基础设施、网点分布、信息技术等方面的优势互补和信息共享特性（陈秋月等，2019），使得农业保险引入可改善信贷市场的信息结构，助力银行降低信息不对称和贷前审查交易成本，实现精准定价，提高金融市场的资源配置效率，部分转移和分散农业风险（Trivellic et al.，2006；谢玉梅等，2015；董晓林等，2018）。另一方面，农业保险可充当抵押物(Binswanger，1986；Shee &Turvey，2012)，降低银行的违约预期，增加贷款供给，提高供需双方的交易效率。此外，引入农业保险还可降低因产品单一而导致的经营风险集中程度，尤其是减少因外部不可抗力（自然灾害、市场价格波动）导致农户难以偿还贷款的违约风险。相较于“直接抵押”模式，引入保险可在一定程度上转移部分农业风险，进而降低农户经营风险和银行面临的违约风险，提高交易风险配置效率。然而，在交易市场低效和社会保障不足的情形下，当农户缺乏其他资金来源而无法及时偿还贷款，农业保险赔付金额不足以偿还银行债务时，农户违约风险累积易转化为金融系统性风险和社会风险。进一步地，当发生巨大自然灾害，农业系统性风险亦会转化为宏观金融风险。从实践看，“抵押+保险”贷款模式主要在农业保险开展基础较好、农业产业化与特色化经营优势较明显的地区得到应用，如四川眉山市和重庆永川区。然而，受限于地方政府财政实力和保险产品覆盖面，现阶段该模式应用范围相对有限。

“抵押+担保”贷款模式也称“抵押+反担保”，是在“直接抵押”模式基础上，引入第三方担保主体（通常为担保公司或村集体），借款人通过将农地抵押给第三方担保主体，并以第三方担保主体提供担保为基础向银行申请贷款，签订贷款协议。该模式通过增加担保环节，不仅深化了产权交易市场分工，更重要的是直接减少了农户因还款来源不足而发生违约的可能性，进而降低银行面临的违约风险，尤其是抵押标的物处置环节的潜在风险，提高了银行供给农地抵押贷款的积极性（宋坤、王君妍，2021）。农户一旦违约，风险可随着担保引入而全部被转嫁给第三方担保主体。但在交易市场低效和社会保障不足的情形下，农户违约易引发担保主体的经营风险，进而转化为局部金融风险；与此同时，债务追索将引致社会民生风险。然而，担保要求和交易费用上升将导致部分农户被迫遭受严重的信贷配给(Boucher et al.，2008；吴本健等，2013)。农户因无法获得生产资金支持，经济脆弱性较高，从而引发潜在的民生风险。局部存量风险累积将引致农村经济大面积损失发生。相较于前两类模式，“抵押+担保”贷款模式在前期试点地区得到较为广泛的应用。

“抵押+担保+保险”贷款模式是在“直接抵押”模式基础上，通过同时引入担保和保险实现风险有效配置的贷款方式。其中的担保包含政策性担保、村集体担保以及第三方私人担保。该模式是有效结合了抵押、担保以及保险的优势，形成的一种市场化的复合型风险配置机制。理论上，农地抵押、农业保险和农业担保三者的业务性质、交易对象以及业务范围均十分接近，且单一领域的资产专用性均较弱，金融产品设计、市场供需和营销以及客户信息资源利用等层面均具有互助合作的基础（陈秋月等，2019）。此外，抵押、保险和担保协同可在事前筛选、事中约束与事后补偿三个阶段对农地抵押贷款风险进行有效管理，有效降低信息不对称和借款人的道德风险(Stiglitz，1990)，可在更大程度上提高市场交易的有效性，且相较于前三类模式在风险配置上更佳。“抵押+担保+保险”贷款模式是近三年重庆市荣昌区、宁夏平罗和四川崇州等地新兴的贷款方式。该模式中银行面临的风险相对较小，因而贷款供给积极性较高；农户则因交易费用和环节增加，其贷款申请积极性受到削弱。

鉴于不同农地抵押贷款模式的风险分担机制存在明显差异，有必要构建与实践相匹配的差异化风险评价指标体系，并针对不同农地抵押贷款模式开展风险水平的系统性评价及风险分担效果的比较研究，为系统探究优化农地抵押贷款风险治理的宏微观策略提供实践依据。

三、农地抵押贷款风险评价体系构建

区别于以往研究中笼统地分析农地抵押贷款风险因素，结合我国农地抵押贷款实践逻辑，本文从政府部门、交易市场以及贷款供需两侧出发，识别现阶段农地抵押贷款业务开展过程中的风险因子。具体而言，基于风险损益来源，本文探索性地构建了包含市场因素、政策因素、地方政府因素、农户因素、保险公司因素、银行因素、担保公司因素6类21个指标的综合风险评价指标体系。因不同农地抵押贷款模式涉及的参与主体、风险因素及风险分担机制既有共性也存在差异，前者体现在四类不同农地抵押贷款模式面临的由市场因素、政策因素、地方政府因素引发的风险具有相似性，后者则主要体现在农户因素、保险公司因素、银行因素以及担保公司因素产生的风险层面（如农户经营风险、信用风险、自然风险、操作性风险及处置风险等）。鉴于此，本文农地抵押贷款风险评价指标体系的构建应充分体现农地抵押贷款风险的一般性和不同模式下的特殊性。四类农地抵押贷款模式的风险综合评价指标体系如表1所示。

四、农地抵押贷款典型模式的风险评价与风险分担效果比较分析

（一）数据来源

本文数据来源于笔者于2020年7月、8月以及11月在四川、重庆、宁夏三省（直辖市/自治区）开展的主题为“农地抵押贷款风险研究”的实地调研。样本点选取综合考虑农地抵押贷款试点推进、经济发展水平、地理环境等情况。课题组在四川省选取成都市温江区、眉山市彭山区、乐山市井研县、巴中市巴州区、广安市武胜县，在重庆市选取永川区、荣昌区，在宁夏选取石嘴山市平罗县、吴忠市同心县进行分层随机抽样。本次调研共计走访了3省（直辖市/自治区）、9县（区）、36个乡（镇）。样本覆盖成都平原、四川盆地、大巴山和低山丘陵区、银川平原，农业产业发展所依赖的自然环境存在区域性差异。

本文聚焦农地抵押贷款风险评价研究。风险评价数据来源于各样本县金融机构的访谈和农地金融领域专家学者的共同评价。抽样的金融机构为上述各县（区）内办理农地抵押贷款的具体支行与每个县（区）下辖的乡镇农地抵押贷款业务的银行网点。每个县支行与网点选取1-2位负责农地抵押贷款业务的经理参与农地抵押贷款风险评价。本次调研最终收回36份有效的风险评价表。

（二）农地抵押贷款典型模式的风险评价（详见原文）

（三）农地抵押贷款典型模式的风险分担效果比较分析（详见原文）

五、宏微观视角下农地抵押贷款风险治理优化策略

本文结论下如：一是农地抵押贷款风险呈现为多元和多层次的复杂类型，现阶段农地抵押贷款总体存量风险可控。二是不同风险因素对农地抵押贷款风险的贡献，从高到低依次为市场风险因素>政策风险因素>地方政府风险因素>银行因素>农户因素>担保公司因素>保险公司因素；其中前三个因素对农地抵押贷款整体风险的贡献比例为67.84% ～80.30%，且市场因素是农地抵押贷款风险产生的核心因素。三是在市场因素、政策因素、地方政府因素中，农地交易市场成熟度、土地政策稳定性、地方政府对农地改革的支持力度为引发潜在风险的关键点。四是市场交易分工增加会弱化上述风险关键点对整体贷款风险水平的贡献，但金融行业中的银行、保险、担保之间协同效应发挥亟待提升。据此，为进一步优化既有贷款模式及其运行环境，加快其在更大范围内可推广复制，本文从以下四个层面提出改进农地市场有效性、促进农地抵押贷款风险协同治理的宏微观策略。

一是深化农村金融改革，增加风险治理配套公共品供给，通过构建短、中、长期的风险管理体系，发挥金融行业的协同效应，完善风险分担机制。例如，短期内政府可通过提供风险补偿基金来降低金融机构供给农地抵押交易的成本；中期内需增加政策性农业保险和政策性担保公共品供给，鼓励并重点引导推进保险产品创新和以农地抵押为基础的“银政保”多行业、多产品的组合与协同创新，如“抵押+担保”“抵押+担保+保险”贷款模式，拓展风险分散与转移方式；长期内亟需政府提供和加强信用基础设施建设与模式创新，完善农业经营主体的信用体系建设。

二是健全农村土地定价机制和市场交易机制，深化产权交易市场分工，完善农地金融生态圈，提高金融资源配置与风险分担效率。如通过完善农村土地产权交易平台，利用互联网、区块链、大数据等现代技术对土地流转信息的搜集、审核、发布、流转交易手续、流转后土地用途及权益保障等环节进行数字化、规范化管理，立足大数据信息完善土地产权价值评估机制，促进土地要素自由流通，为抵押权人实现债权畅通渠道。同时，通过培育多元农地产权交易主体，丰富农地产权交易方式，拓展农地交易市场边界，形成多层次的农地金融生态圈，深化交易市场分工。如鼓励和引导社会资本成立现代农业设备的租赁、担保、估价、资产管理等中介公司，完善农地产权处置机制，形成有效交易链，促进土地产权在更大范围内畅通交易。

三是构建多层次复合型风险保障体系，提高农地抵押融资交易主体对微观层面风险的管理能力。如金融机构持续改善农地抵押贷款产品与服务的适用性，优化不同贷款模式的风险分担效果，可针对新型农业经营主体的现金流信息，利用互联网、大数据、区块链等数字技术，改进传统的信用评级体系，提高金融机构对产品风险的识别和定价水平，亦可探索与发展“信托+抵押”“土地证券化”等贷款产品，丰富产品形式，或探索农民专业合作社和供销合作社的相互担保机制，分散和转移交易风险，为农业经营主体农地抵押贷款进行增信并发挥杠杆作用。

四是加快培育新型经营主体和农业现代化进程，提高农民的组织化程度和土地规模化程度，减少交易成本和风险。可通过鼓励土地在同村或同镇进行置换或通过优化农户退出经营的机制鼓励非农经营农户退出承包地，形成连片经营，提高农地的可交易性，进而提高农地经营权的抵押价值和贷款额度；同时，加快培育新型经营主体，壮大第三方组织队伍，提高组织化水平，降低农地处置的交易费用和风险。

原文载于《农村金融研究》2022年第12期

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